本文榮獲二〇一四年度理論成果獎二等獎
推進基層治理法治化之管見
王國安 杜劍慧
十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)中強調：“推進基層治理法治化。全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”
基礎不牢，大廈不穩(wěn);基層不治，國家不安。城市的街道和農村的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，是我國最基層的政權組織；城市的社區(qū)和農村的自然村，則是我國最基層的社會組織。這兩個“基層”，既是我們全面推進依法治國的基礎和工作重點，也是我們工作的難點和薄弱環(huán)節(jié)。推進基層治理法治化，就是要攻克這個難點，克服這個薄弱環(huán)節(jié)，把依法治國落實到基層。本文將對此進行一些粗淺的探討。
一、基層治理法治化的重點——建章立制，改進黨的執(zhí)政方式。
習近平在關于十八屆四中全會《決定》的說明中說：“強調堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式?！滦蝿菹?，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政?！?br> 1、黨委權責不清的負面影響。
2014年10月12日南方都市報有篇短文，題為《“一把手”監(jiān)督為何盲區(qū)頻現？》稱“ 中紀委網站開設專欄，集中公布2014年中央巡視組第一輪巡視整改情況。據記者初步統(tǒng)計，超半數地區(qū)、單位整改報道中提到了不同級別的“一把手”出現問題……中央巡視，‘一把手’成重災區(qū)，是個沉重的話題?！痹浻腥藛枌徲嫏C關，為什么不對省委書記進行審計?；卮鹗?，因為不知道他的職權范圍是什么，無法進行審計。省級如此，基層也是如此。有一個令人奇怪的問題，我們常常說，要加強黨的領導，可是從來沒有哪個文件明確規(guī)定，各級黨委究竟具體“領導”什么，哪些事屬它“領導”，哪些事不屬它“領導”，應該負什么法律責任。這種黨委尤其是書記什么都可以管，卻又不用負法律責任的現象，造成兩個方面的問題：一是權力過分集中于黨委尤其是書記，不僅影響政府作用的發(fā)揮，而且影響法律的權威，產生“以言代法、以權壓法、徇私枉法”等弊病，造成群眾質疑的“黨委大還是法大”問題。二是由于權力過分集中而缺乏制約，導致腐敗。任何權力，如果不受制約，必然導致腐敗。權力越大，腐敗越嚴重，絕對的權力，產生絕對的腐敗?，F在，各地揭露出來的腐敗問題，相當嚴重，主要表現：
一是“巨”——數字巨額驚人。早有民謠：“毛澤東的干部兩袖清風，華國鋒的干部無影無蹤，后來的干部百萬富翁?！焙沃拱偃f！一個副司長，家里搜出的現金就有兩億多元，一個村官貪污受賄就有十多億元；至于幾百萬幾千萬的的貪官，則司空見慣。
二是“大”——在領導班子中占的比例大。已知的25名十七屆中國政治局委員中，違法犯罪的有薄熙來、徐才厚、周永康3人，占12%；9名政治局常委中，違法犯罪的1人，占11.11%。廣東省委以前的13名常委中，違法犯罪的有陳紹基、王華元、周鎮(zhèn)宏3人，占23%。而根據最新報道，山西省委現有的13名常委中，已公布違法被查的有5人之多，占38.4%，名列全國之首。
三是“連”—— 不僅多年作案、連續(xù)不斷，而且“前腐后繼”，連綿不斷。河南省交通廳的四任廳長，先后相繼倒下；我省茂名市的3任市委書記（周鎮(zhèn)宏、羅蔭國、梁毅民）先后相繼被查。尤其是2013年2月才上任的市委書記和人大常委主任梁毅民，不過一年多的時間，又接上了其前任大貪羅蔭國的“班”，被廣東省紀委查處。真是前門驅虎，后門進狼；打倒老爺,來了少爺；野火燒不盡，春風吹又生。就像韭菜一樣，割了舊茬又長新苗；這次割了一把，下次又長一片。
四是“串”——象葫蘆瓜一樣互相串在一起，上下左右、夫妻子女互相串通，順著一條藤就能摸出一串瓜。查處一個茂名市委書記羅蔭國，牽出 200多個貪腐處、科級干部；查處一個省委組織部副部長，帶出100多個行賄官員。
五是“效”——上行下效，上貪下腐，上梁不正下梁歪。上層的腐敗之風，必然蔓延到下層。據不完全統(tǒng)計，我省違法犯罪的人員中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級和村級官員，占近30%。
為什么會發(fā)生上述嚴重腐敗現象？究其原因，除了社會因素和腐敗分子個人本身的原因之外，是否跟我們制度上的黨委權力過分集中而又缺乏制約大有關系？
鄧小平同志曾經在《黨和國家領導制度的改革》這篇著名講話中尖銳指出：“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一把手掛帥、包辦。黨的一元化領導往往因此而變成個人領導。全國各級都不同程度地存在著這個問題。”“權力過分集中，越來越不能適應社會主義事業(yè)的發(fā)展。對這個問題長期沒有足夠的認識，成為發(fā)生‘文化大革命’的一個重要原因，使我們付出了沉重的代價。再也不能不解決了?！保ㄈ嗣癯霭嫔纭度腥珪詠碇匾募x編》（上）P519~520）殘酷的事實告訴我們，如果再不下決心從制度上采取措施對腐敗加以扼制，而任其蔓延、擴散、發(fā)展，腐敗分子就會越來越多，量變就會引起質變，就會有亡黨亡國的危險。
2、建立黨委權力清單制度。
現在，我們黨中央對上述問題已經有了清醒的認識，十分重視清除腐敗的制度建設。習近平同志形象地指出：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督,把權力關進制度的籠子里?！倍龅竭@一點，首先要弄清黨委有什么權力，建立黨委權力清單制度，明確規(guī)定基層黨委的職權范圍，哪些事情歸黨委尤其是書記管，哪些不是；哪些事情要提交黨委討論，哪些不用。做到職權清楚，責任明確；管之有規(guī)，不管有據。還要增加透明度，把這些向黨內和社會公布，讓群眾知道黨委有哪些職權，有沒有越權，接受社會和群眾的監(jiān)督?，F在，既未看到這方面的文件規(guī)定，也未看到這方面的典型經驗，應選擇一些基層黨委進行試點，取得經驗后再推廣。
3、建立嚴格的黨委分工負責問責制。
現在的基層黨委中，存在兩種不良現象：一是名曰“民主集中制”，實際上，民主就是大家發(fā)言，集中就是書記說了算，往往變成個人專權，家長式領導；二是名曰集體領導，往往在這個幌子下，有些人便不動腦筋，不拿主意，事無巨細都拿到黨委會上討論；而“大家”討論決定了的事情，即使錯了，也因是“集體決定”，由“集體”負責，不用個人負責,變成實際上無人負責。這種情況必須改變。
首先，要有明確的分工負責制。書記管什么，委員管什么，要有明確分工，各司其職，各負其責。書記要“抓大放小”，按照分工，抓好大事，總攬全局、協(xié)調各方，認真做好自己份內工作，而不要“多管閑事”，過多包攬、干預他人分管的事情。其他委員則要有高度責任心，對自己分管范圍的事情，勇于擔當，大膽負責，開動腦筋，拿出主見。對于需要提交黨委會討論的事項，要先做好準備，拿出預案。既不要不敢負責，事無巨細都拿到黨委討論，也不要怕負責任，對自己分管的事情不提預案，不提明確意見，就拿到會上大家討論，甘當濫竽充數的“南郭先生”。
第二，是要有嚴格的問責追責制。權利與義務對等，權力與責任相當。有權必有責，有責必有究，絕不能只享受權利而不承擔義務，只行使權力而不承擔責任、不受追究?！稕Q定》中強調“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任?！边@里的“負有責任的其他領導人員和相關責任人員”，應該包括負有責任的黨委成員及書記。
4、探索理順黨政關系的新路徑。
長期以來，我們的基層中存在“兩個”第一把手現象。黨的書記在黨內是第一把手，總攬全局，卻不是法律上的法定代表人，對外不承擔法律責任；而政府首長，對外是法定代表人，要承擔法律責任，而在黨內卻不過是副職、第二把手，沒有真正的決定權。這種兩個“第一把手”并存的現象，不僅容易造成黨政不分、以黨代政問題，而且往往造成領導班子不團結、政令不統(tǒng)一，影響工作效率。我省有個頗有名氣的興寧市（縣級），不僅因為有省長等多名省級以上領導出名，而且還因為其黨政兩個第一把手鬧矛盾而出名。有段時間，書記和市長鬧得不可開交，書記分工各常委把市政府的工作都分管了，把市長、副市長架空。兩人你爭我斗，最后沒辦法，只得把兩個都調走。
為了解決這方面的問題，我省已在進行一些有益的探索。深圳經濟特區(qū)的前海深港現代化服務業(yè)合作區(qū)，只派黨的干部出任行政首長而不設起領導作用的同級黨委的做法；以及廣州南沙經濟技術開發(fā)區(qū)和深圳市龍崗區(qū)布吉街道，實行黨政領導由一人擔任的試點，符合由執(zhí)政黨選派優(yōu)秀干部執(zhí)政的現代執(zhí)政模式，較好地解決了基層兩個“第一把手”各自發(fā)號施令和黨政不分、以黨代政等問題，應該認真總結、完善，加以推廣。
二、基層治理法治化的難點——依法治會，創(chuàng)新基層領導方式。
有民謠說：“國民黨的稅多，共產黨的會多?！倍鄟砟?，會議成災成為困擾基層干部的一個頑疾?！吧蟼飨逻_”，上面開會傳精神，下面開會達基層，成為我們的傳統(tǒng)領導方法。好像不開會就不重視，不陪會就不能體現集體領導。于是，我們的基層干部，今天上級開會聽精神，明天回去開會貫徹，不是開會，就是陪會。有人統(tǒng)計，一個月中，基層領導干部三分之二以上的時間花在開會上。會議多，不僅占用基層干部的主要時間和精力，而且浪費大量行政費用。依法治理會多頑疾，成為實現基層治理法治化的一大難題。
首先，要制定會規(guī)。改變主要靠開會進行領導的傳統(tǒng)方式，研究新形勢下如何切實改進領導方法，制訂精簡基層會議的辦法，少開會、開好會，把基層干部從“會海”中解脫出來。要對會議時間、人數、開支標準等作出嚴格規(guī)定，嚴格把關，能不開的會就不開，能合并開的會就不要分開開；能開小會的，不要開大會；能開短會的，不開長會；能一個人主持的會議，就不必其他領導陪會。尤其要重點解決基層主要領導開會多的問題。不要為了強調“重視”，什么事都要一把手過問、什么會都要一把手參加。要嚴格控制基層主要領導開會的時間，每月開會時間不能超過三分之一，真正把他們從會海中解救出來，讓他們不再泡在會里，浮在面上，而是扎扎實實呆在基層，集中精力抓好自己單位的工作。
第二，要改進會風，提高會議質量。現在的會議，一多二長三空。有的人只會念稿子，離開稿子就不會講話；有的人發(fā)言空話套話連篇，空洞無物，沒有實際內容，沒有自己的觀點。報載，有個國際市長會議，我們去參加的市長盡講官話套話，“七上八下”，人家聽不懂，說我們的市長“不會講話”。類似情況，大有人在。要認真改進會風，除了重大紀念活動和重要會議外，一般會議不許念稿子；要有自己的觀點和實際內容，不講套話、廢話；要針對會議議題發(fā)言，不要離開主題，漫無邊際，盡講題外話。要觀點鮮明，言簡意賅；限制每人每次發(fā)言時間，可以仿照列寧開會的做法，每人每次發(fā)言一般不超過二十分鐘。
第三，推廣網絡問政理政。過去說“秀才不出門，能知天下事?！爆F在，信息發(fā)達，傳媒先進，互聯(lián)網普及?！耙粰C”在手通天下，“一網”在握，網盡國內外信息。在有條件的地方，要善于利用現代傳媒工具，召開會議，發(fā)布信息，公布政令，反饋信息；能夠開電視會、電話會解決問題，就不必叫人來開會。
第四，治下先治上，治上才能治下。問題在下面，根子在上面?！吧厦媲l線，下面一根針?！被鶎訒h多，主要是上面部門多造成的。要精簡基層會議，必須從上面做起。上級機關要認真改進作風，切實精簡會議，基層才能從“會海”中解脫出來。
三、基層治理法治化的亮點——聘請律師當顧問，促進基層政府依法行政。
1、必要性。
有人說，縣以上政府都有法制辦，街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也有司法所，為什么還要聘請律師來當政府的法律顧問，有沒有必要花這筆錢。對此，我們不能茍同。根據我們多年為基層政府擔任法律顧問的經驗，其必要性主要有三點：
一是從基層干部的結構來看，由于歷史的原因，現在我們的基層領導班子尤其是一、二把手中，多是經濟、技術型干部，法律專業(yè)人士不多，與我們國家全面推進依法治國的形勢不相適應。而聘請律師當法律顧問，可以彌補基層領導班子在這方面的不足。
二是從法律業(yè)務素質來看，司法所屬于司法行政機關的基層單位，其工作人員屬司法行政人員，而律師則是法律專業(yè)人士，具有法律專業(yè)知識，可以為基層領導重大決策進行合法性審查，提供專業(yè)法律咨詢意見。
三是從身份的獨立性來看，法制辦、司法所是政府的附屬部門，其工作人員是行政領導的下屬，因要服從“領導”，往往不敢提出跟領導不同的意見，怕對自己造成不利影響。律師則不同，不僅具有法律專業(yè)素養(yǎng)，而且具有獨立身份，敢于依據法律提出跟領導不同的意見，而不會一味支持領導的意見。這是最重要的一點。
2、重要性。
《決定》指出：“健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論?！蔽覀兊捏w會，律師擔任政府法律顧問的主要作用，是通過對重大決策進行合法性審查，提供法律依據，提出合理性法律建議，培養(yǎng)基層干部的法律意識和法律思維能力，學會運用法律手段處理基層事務，實現基層治理法治化。七年來，我們一直擔任廣州市白云區(qū)京溪街道的法律顧問，為其重大決定提供法律咨詢意見。經過幾年的努力，我們高興地看到，街道領導班子開始出現以下三個方面的變化：一是從過去有事就找上級，轉變?yōu)楝F在遇到重大法律問題先找律師咨詢，需要找上級時才找上級；二是從過去的領導先拍板、決策，等出了問題才找律師“救火”、“擦屁股”，轉變?yōu)楝F在的重大問題先請律師進行合法性審查，提出可行性法律意見，然后才依法決策；三是從過去的主要靠行政手段處理問題，轉變?yōu)楝F在的逐步學會運用法律手段來處理問題，管理基層相關事務。最近，我們還跟白云區(qū)司法局商定，擬再選擇一、兩個條件較好的街、鎮(zhèn)，作為聘請律師、促進依法行政的試點，取得經驗后再推廣。
3、可行性。
《決定》指出：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用?！睂嵺`證明，基層政府聘請律師當法律顧問，不僅必要、重要，而且切實可行，必須抓早抓好。我們認為，應該將其作為一村（社區(qū)）一律師工作的配套措施，乘四中全會的東風，將街道、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請律師當法律顧問，也納入全省公共法律服務體系范圍，上下配合，互相促進，形成合力，共同推進把依法治國落實到基層的工作。
四、基層治理法治化的落腳點——抓好“三個”落實，切實做好一村（社區(qū)）一律師工作。
四中全會《決定》中要求：“推進涵蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設”。2014年5月，省委、省政府作出決定，由政府財政撥款購買公共法律服務，全省兩千多個村（社區(qū)）各聘一名律師當法律顧問，開全國之先河。這是把依法治國落實到基層的重要舉措，是貫徹落實中央決定的實際行動，具有重大深遠的意義?，F在的問題，是要從思想、組織和工作三個方面狠抓落實。
首先，思想落實。思想是行動的指南，認識是行為的先導。盡管上級領導對此高度重視，但不少律師還是不夠重視，甚至不當一回事，主要是存在“三無”（無關、無利、無時間）思想，把它當成份外事、額外負擔，“不務正業(yè)”，擔心吃虧，影響主要業(yè)務。這些錯誤思想不克服，這項工作無法落實。律師所不同國企，更不比機關，靠行政命令不行，只能靠耐心說服，反復動員，正確引導，提高合伙人和廣大律師的思想認識和自覺性，把“要我做”變成“我要做”。我們的做法是，教育、引導大家從振興中華、把依法治國落實到基層的高度來認識此事的重要性，從促進基層治理法治化的高度來認識此事的迫切性，從作為國家培養(yǎng)的具有專業(yè)法律知識的律師，負有為基層群眾提供公益法律服務社會責任的角度，充分認識此事的必要性。我們明確提出，律師進村（社區(qū)），既是國家的號召，基層現實的需要，也是我們的責任所在。一個鼠目寸光，胸無大志，不愿為把依法治國落實到基層、促進基層治理法治化作出貢獻的律師；不愿深入基層，接近群眾，為弱勢群體提供幫助的律師；不愿承擔社會責任、對社會有所回報而斤斤計較得失的律師，不是一個好律師，也當不好律師。經過反復動員，廣大律師尤其是青年律師，熱情高漲，踴躍報名，全所達30多人之多，現已與白云區(qū)兩個街道的27個社區(qū)和天河區(qū)的一個街道18個社區(qū)共45個社區(qū)，分別簽訂了法律顧問合同，各項工作正在落實之中。這是廣大律師提高認識的表現和結果。
第二，組織落實。一是行業(yè)協(xié)會層面?，F在的律師協(xié)會，有很多個業(yè)務委員會，卻沒有一個是管律師進村（社區(qū)）的；有的雖有“公益”法律工作委員會，也是只管法律援助、公益訴訟等訴訟業(yè)務，而不管此“社會”工作的。這種狀況與現在的形勢很不相適應，必須予以改變。應該根據新形勢的需要，在律師協(xié)會內，設置一個不同于只管公益訴訟業(yè)務而專管律師進村（社區(qū)）的社會性工作的專業(yè)委員會——公共法律服務工作委員會，配合司法行政部門，負責了解情況，總結經驗，交流信息，組織、實施律師進村（社區(qū)）工作。
二是律師事務所一級。做好這項工作，光靠律師個人不行，必須充分發(fā)揮律師所的作用?，F在，最大的難點在這里。因為，現在的律師事務所，絕大多數是合伙制。律師是由合伙人根據自己的業(yè)務情況，個人出資聘用的。有多少事請多少人，一個蘿卜一個坑。要組織律師進村（社區(qū)），對各合伙人來說，確實是個“新的”業(yè)務。涉及到調整業(yè)務范圍和人力、物力、財力的投入問題。派誰去，占用多少時間，都是很現實、很具體的問題，不能像國企和行政機關那樣，領導安排，下命令就行了，而必須跟每個合伙人商量，征得他們的同意，如果他們不同意，所領導也沒有辦法。因此，在人數較多的所，應成立負責這項工作的相應的公共法律服務工作領導小組，由第一把手（主任）親自掛帥，有關合伙人參加，負責協(xié)調上下關系，安排人員，組織活動，落實工作。否則，這項工作很難做好。
第三，工作落實。一是要與對口單位對接，根據當地實際情況，共同制訂具體計劃，尤其是交通不便、語言不通的邊遠落后地區(qū)，計劃一定要從實際出發(fā)，切實可行。二是要落實服務方式和時間?，F在規(guī)定，駐點律師，每月坐班咨詢服務時間不得少于八小時，每個季度要上一次法律課。這八小時怎么安排，是一整天，還是兩個半天；法律課的內容講什么，怎樣更有針對性，場地選哪里、哪些人參加、什么時間合適，都是很實在的事件，要一件一件討論研究、細化，一項一項組織落實。三是建立臺賬、記錄、考核等制度，使這項工作制度化、經?；?，持之以恒，長久堅持。
五、基層治理法治化的根本點——繼續(xù)深入普法，增強全民法治觀念。
1、艱巨任務。
《決定》七個大問題中，專門有一個是“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”，強調“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作，深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法?！?br> 十一屆三中全會以來，通過各種形式的普法教育，廣大人民群眾的法律意識明顯增強，各級領導干部的法治水平和能力顯著提高。依法治國和保護人權，能夠先后寫入憲法，都是普法的重要成果。這是必須肯定的。但是，也要看到，不懂法者還大有人在。據不完全統(tǒng)計，我國十三億人口中，文盲達一億多人，“法盲”更不止此數。據中央組織部透露，81%以上的違法干部認為自己不懂法。學法才會懂法，懂法才會守法，而不懂法則難免違法。在一個文盲充斥、法盲眾多的國度里，不可能實現真正的民主法治。因此，全面推進依法治國，必須深入普法，掃除法盲，增強全民的法治觀念和遵法守法自覺性。這是一個長期而又艱巨的戰(zhàn)略任務，必須下大力氣抓好。
2、抓住關鍵。
普法的內容廣泛，普法的對象眾多，究竟抓什么、怎么抓？我們認為，一定要抓住關鍵——公民意識教育。
所謂公民意識，主要是指公民的權利義務意識，即：作為中華人民共和國的公民，究竟享有哪些法定權利，同時應該承擔哪些法定義務。這是我們普法要解決的關鍵問題。
首先，要有權利意識。一是要知道公民權利的內容。通過普法教育，讓所有公民都清楚知道，作為一個中國公民，究竟享有哪些憲法和法律賦予的權利，包括政治方面的權利（言論自由、人身自由、選舉權與被選舉權、對政府及其工作人員的監(jiān)督權、有權“民告官”等）和民事方面的權利（勞動權、休息權、經營權、財產繼承權、股權、知識產權等），從而知道自己政治上的“主人翁”地位，增強當家作主意識，提高關心國家大事，參與國家、集體、單位管理的主動性；民事上的主體資格地位，增強”天賦人權”意識，提高享受民事權利的積極性。二是要知道保護權利的手段。當自己的這些合法權利受到侵害時，如何運用合法手段、通過合法途徑保護自己的合法權利。既不當“法盲”，不知道在自己的合法權益受到侵害時，怎么拿起法律武器來保護自己的合法權利；也不要“盲動”，以非對非，用非法手段去對待他人的侵權行為。不少民事糾紛和刑事案件，都是這樣“以非對非”造成的。三是要懂得權利的公平性。法律是公平的，憲法法律賦予公民的權利，不是只給某些人或某個人的，而是全體公民都享有的。你有，他也有。因此，公民享受、行使自己的權利，是以不侵犯他人的權利為前提的。任何公民都不能搞特權，超越自己的權利范圍，濫用權利、權力，侵犯國家和他人的權利。國家領導者，不能濫用職權，以權謀私，侵犯國家和公民的權利；企業(yè)管理者，不能利用管理權侵犯企業(yè)和投資者的權利；股權擁有者，不能非法占有他人股權；財產繼承者，不能違法侵犯法定繼承人的繼承權，尤其不能剝奪未成年人的繼承權，等等。
其次，要有義務觀念。也主要有三個方面：一是要知道公民義務的內容，作為一個中國公民，應當承擔哪些法定義務和責任，比如，作為一個中華人民共和國的公民，一定要愛國，不能叛國、害國；一定要承擔納稅義務，按照法律規(guī)定，按時如數繳納稅款，不能偷稅漏稅；一定要遵守“一夫一妻”制義務，不能包養(yǎng)情婦，搞婚外戀，等等。
二是要知道不履行義務的法律后果，將會受到什么樣的法律追究。比如，企業(yè)和個人走私逃稅、不承擔納稅人義務者，將會受到什么行政處罰和刑事處罰；政府官員不履行法定義務，不作為或者亂作為，給國家、集體和個人造成重大損失的，應承擔什么法律責任，受到哪些行政、民事處罰，乃至刑事追究；家庭成員遺棄、虐待老人，不承擔贍養(yǎng)父母義務，要承擔什么法律責任，等等。
三是要知道義務與權利的對等性。權利來源義務，義務產生權利；行使權利以履行義務為前提，履行義務以享受權利為結果。從來沒有免費的午餐，要吃午餐一定要交費。有些人不懂這個道理，千方百計規(guī)避法律，逃避責任，結果，走上了違法犯罪道路，受到了法律的懲罰。許多走私逃稅者，便是這樣的。
以前，我在給全市“八大員”上法律課時，曾經將公民意識教育概括為一句話：法律告訴你有什么權利，保護你；同時，法律也告訴你有什么義務，約束你。我們的根本目的，是要通過普法教育，提高全民的公民意識，做到人人都依法享受、行使公民權利，個個都遵守、履行法定公民義務；人人都懂得運用法律手段保護自己的權利而不侵害他人權益，個個都懂得不履行義務會受到怎樣的法律追究，而不規(guī)避法律、逃避責任；人人都以主人翁地位“管人”，個個都以義務人身份“受人管”，整個社會便是真正的法治社會了。
3、注重實效。
基層普法，不比機關，物質條件較差，而且對象錯綜復雜，身份五花八門，年齡參差不齊，文化高低不一，語言南腔北調。因此，一定要根據實際情況，講究方法，注重效果。根據我們以往的經驗，主要有幾點：
首先，要聯(lián)系實際。這是普法工作的靈魂。一定要從當地的實際情況出發(fā)，針對居住人員的構成特征和各個時期的突出問題，結合法律，有針對性地進行普法教育。如，我們針對駐點社區(qū)不同時期發(fā)生的物業(yè)管理糾紛，車庫停車糾紛，婚姻家庭糾紛、房屋、土地買賣租賃糾紛和財產繼承糾紛等問題，聯(lián)系實際，分專題進行普法宣傳教育，收到較好效果。
第二，要生動活潑?；鶎悠辗ǎ鷦有苑浅Ｖ匾?。一要有典型案例，以案論法，解案說法，引人入勝；二要語言生動，表達清楚，具有感染力和煽動性。切記空洞無物，理論一大套，讓人聽了打瞌睡。
第三，要因材施教。要針對不同對象，不同身份人群特征，選擇相應的法律，因人施教，對癥下藥，普法才能取得應有的效果。切忌不看對象，千篇一律，對牛彈琴。如，到中小學上法制課，因他們年齡小，一不能講太深，二不能講太長，一定要言簡意賅，針對他們的特征，結合青少年犯罪率高，常見青少年不良行為，簡要講解未成年人保護法及其他法律中的有關規(guī)定，有的放矢，才能收到實效。
第四，要因地制宜，因陋就簡。沒有舞臺、沒有幻燈、沒有喇叭，就選擇商場附近，居民聚居點，擺上臺凳，接受群眾法律咨詢，向群眾開展普法宣傳。農村、山區(qū)，條件更差，更要注意從當地實際出發(fā)，選擇能起實際作用的普法方法。
4、培訓骨干。
城市的街道有人民調解委員會，每個社區(qū)都有個由3人組成的調解小組，這樣，每個街道都有四、五十個調解員。他們生活在社區(qū)群眾之中，每天都接受不少群眾的提問，處理大量的群眾糾紛。充分發(fā)揮他們的作用，對搞好基層普法工作非常重要。我們在基層普法中，注意抓好基層調解員的培訓，定期給他們舉辦法律專題講座，豐富他們的法律知識，提高他們的法律水平。實踐證明，把這支骨干隊伍培訓好了，等于給基層播下了一批“種子”，留下了一支不走的普法宣傳隊。
5、總結經驗。
多年來，各地在普法實踐中，積累了不少好的經驗。如定期定點，在公眾場所舉行法律咨詢活動；定期出法制專欄，編印法律常識問答和法制宣傳資料；運用典型案例，以案說法；由改過自新的違法犯罪人員，現身說法；舉辦專題法律講座和專題法律文藝晚會，組織法律知識競賽等，都是行之有效的普法好方法，應認真總結經驗，宣傳、推廣好的典型，大力表揚先進單位和個人，不斷完善、充實、提高，把普法工作引向深入發(fā)展。